L’indépendance, maintenant !/Politique étrangère et de sécurité d’un Québec souverain

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Contributeur initial Jean-François Payette avec la collaboration de Stéphane Roussel


[…] Le jour où ils [les Québécois] voudront participer pleinement et entièrement à la construction d’un monde nouveau, ils se donneront un pays.
Louise Beaudoin

Introduction

Parmi les États non souverains ayant développé des relations internationales, le Québec est indiscutablement l’un de ceux qui exploitent le plus cette sphère d’activité, avec son vaste réseau de représentations à l’étranger[1], ses très nombreuses ententes internationales[2], son ministère des Relations internationales et sa loi-cadre structurant cette administration centrale… Il est, de ce fait, difficile de trouver un État non indépendant qui ait réalisé autant en ce domaine d’activité. Ce qui rend d’autant plus légitime le questionnement sur la pertinence du projet souverainiste dans le cas du Québec en matière de relations internationales, tant il a réussi, disent certains, en cette sphère à l’intérieur même du régime fédéral canadien. Ce qui a amené d’ailleurs l’ancien ministre Claude Morin à caractériser ce lieu diplomatique d’exception par l’expression « l’art de l’impossible » (Morin, 1987) pour démontrer que le statut d’État fédéré du Québec n’a pas fait obstacle à son développement international (Michaud et Ramet, 2004, p. 306). Soit!

Depuis le discours historique, en 1965, du ministre de l’Éducation de l’époque, Paul Gérin-Lajoie, tous les gouvernements québécois, souverainistes comme fédéralistes, se sont appuyés sur le principe du « prolongement externe des compétences internes du Québec » (la doctrine Gérin-Lajoie) pour justifier et organiser leurs actions internationales. Mais si ce principe fait consensus à l’Assemblée nationale du Québec, il n’a jamais été reconnu, mais plutôt contesté par le gouvernement canadien (Beaudoin, 2011, p. 14). Et pour cause. Ottawa a prétendu sans relâche à l’indivisibilité de cette sphère d’activité et n’a jamais cessé de marteler, jusqu’à en perdre le sens, que le Canada — prétendument fédération asymétrique — « doit parler d’une seule voix sur la scène internationale », y compris lorsque les compétences exclusives des provinces y sont engagées. Et ce, même si la Constitution canadienne ne fait pas mention, de manière explicite, de la question de la politique étrangère. À la limite, le gouvernement canadien a toléré « tout au plus une présence internationale québécoise qu’il entend toujours encadrer et superviser plus ou moins étroitement » (Balthazar, 2003, p. 512).

« Comment [alors] faire partie du concert tout en étant exclus de la fosse d’orchestre ?! » (Landry, 2011, p. 9). C’est précisément ce que la doctrine Gérin-Lajoie, depuis près de cinquante ans, devait nous permettre de réaliser, en vain.

Car, si elle a entr’ouvert la prestigieuse porte de l’international, elle n’a jamais permis au Québec qu’on y entende plus que le murmure de sa voix ni d’y voir davantage que l’ombre de ses aspirations. Avec le recul, cette doctrine a été bien davantage une belle et grande illusion sur la capacité pour l’État québécois d’agir de façon autonome sur la scène internationale, puisque dans les faits, l’État canadien n’a jamais cessé, à ce sujet, « de bloquer les tentatives du Québec d’agir de son propre chef dans l’intérêt de ses citoyens » (Simard, 2006, p. 277). C’est d’ailleurs ce contexte politique qui a pu faire dire à un sénateur états-unien que la moitié de la diplomatie canadienne consistait à faire obstacle à celle du Québec (Landry, 2010).

En définitive, pour le Québec, cela signifie, trop souvent, une forme de pratique de ce que nous pourrions appeler la « politique internationale de corridor » : interdit de parole par Ottawa dans la plupart des grands rendez-vous internationaux[3], il se verra condamné par ce dernier à exercer une forme de diplomatie de couloir. De surcroît, si l’on fait exception du statut diplomatique de la Délégation générale du Québec à Paris et du rôle particulier de la coopération franco-québécoise, qui a d’ailleurs pris un certain recul depuis quelques années, même « les relations bilatérales se font sous la tutelle d’Ottawa » (Simard, 2006, p. 275). Et le gouvernement fédéral sera, dans ce contexte, le seul acteur canadien à occuper véritablement l’espace international.

L’indépendance pour sortir de la politique internationale de corridor

Lorsque l’on recense la littérature sur la politique québécoise, quatre grandes raisons peuvent être identifiées en faveur de la souveraineté du Québec en matière de relations internationales. La première relève du système international lui-même. À la base, cet espace désigne le lieu d’interactions entre les nations souveraines, au même titre que l’Organisation des Nations Unies regroupe des États. À ce titre, « une entité politique qui n’est pas souveraine ne peut devenir une entité légale dans le système international » (Bernier, 1996, p. 4). On comprendra bien évidemment qu’avec les conditions qu’impose, entre autres, la mondialisation, le « phénomène international » a évolué, attirant vers son centre gravitationnel d’autres acteurs tels que les États fédérés. Mais, si ces derniers ont parfois tenté de contourner le principe de la primauté des entités souveraines, il n’en demeure pas moins qu’ils ne peuvent, en règle générale, « signer des traités, participer à des organisations internationales ni réclamer d’autres droits en vertu des lois internationales » sans avoir l’assentiment du pays duquel ils sont membres, « condition pour que l’ordre et la stabilité soient assurés » (ibidem). Ce « système international » demeure encore une aire d’interaction qui est le privilège des États souverains.

Dans ce contexte, on peut déjà percevoir l’importance que revêt la souveraineté des États dans leur accession, de plein droit, au système international. Or, dans l’état actuel des choses, le Québec ne possède pas les outils que procure, par définition, la souveraineté. L’État québécois n’est pas libre d’accéder pleinement à ce lieu et de prendre l’ensemble de ses décisions et de ses initiatives sans avoir besoin de l’approbation d’une autre entité politique. Ainsi, Louis Balthazar rappelait que « toutes les représentations québécoises n’ont été créées qu’avec l’assentiment d’Ottawa » (Balthazar, 2003, p. 512). En ce sens, le Québec se trouve présentement à la remorque de la politique étrangère canadienne puisqu’il n’a pas le statut juridique pour faire autrement. Car, dans ce contexte, c’est Ottawa qui établit seul les grands paramètres internationaux canadiens (priorités internationales, accords et traités, aide au développement, positions dans les forums internationaux, etc.) puisque c’est lui qui a le pouvoir d’entretenir, sans ambiguïté, des relations internationales et de définir une véritable politique extérieure. « Évidemment, la diplomatie canadienne fait son devoir : elle parle au nom de l’ensemble du Canada. » Mais en raison du statut national du Québec, « il n’est pas possible que le Canada puisse parler efficacement » en son nom dans le monde (Landry, 2011, p. 10). Ce qui va de soi, puisque cette diplomatie canadienne s’élabore selon la définition que le gouvernement fédéral donne de l’intérêt national canadien qui s’avère — comme pour tous les autres intérêts nationaux, d’ailleurs — souvent divergent de l’intérêt national québécois[4]

La seconde raison d’accéder à la souveraineté, qui découle de la première, est de mettre un terme à l’« l’internationalisation du provincialisme ». Légalement, le Québec est une province canadienne. Or, son statut d’État provincial l’empêche de développer des relations d’égal à égal avec des pays, car « seuls les États souverains peuvent entretenir » de telles relations « avec d’autres États souverains » (Bourgault, 1990, p. 103). Et cette condition de « réserve » provinciale empêche même parfois le Québec de simplement cultiver des relations diplomatiques autonomes avec des États indépendants. On peut notamment penser à l’incapacité pour l’État québécois d’établir historiquement des relations proprement politiques avec les États-Unis. « Washington […] ne laisse subsister aucun doute sur le statut provincial du Québec » (Balthazar, 2010, p. 247).

De surcroît, cette condition d’État fédéré peut provoquer des réticences chez certains pays quant au développement de relations diplomatiques autonomes avec une entité politique non souveraine. On se souviendra de la réaction du gouvernement canadien lorsque le Gabon invita, en 1968, le Québec à participer de manière indépendante à une conférence internationale portant sur l’éducation — compétence qui relève exclusivement (au Canada) des provinces. La réaction a été univoque : Ottawa a rompu « ses relations diplomatiques avec l’État qui avait osé traiter le Québec comme un acteur international autonome » (Balthazar, 2003, p. 511). D’où toute l’importance que revêt la souveraineté des États dans le dialogue qu’ils entretiennent entre eux (Watson, 1992, p. 14), puisque seules les entités politiques souveraines sont de facto admises en cette scène et sont, par principe, égales entre elles.

Conséquemment, pour établir des relations régulières avec les membres de la communauté des Nations et obtenir par le fait même une interlocution conséquente avec ceux-ci, le Québec devra faire le même choix que ces derniers : réaliser, un jour ou l’autre, son indépendance afin de lever l’hypothèque de sa posture politique provincialiste et de mettre un terme à l’ambiguïté de son statut, ce qui lui a valu, compte tenu de ses ambitions internationales, bien des conflits fédératifs.

Il faut souligner également que l’indépendance signifierait l’économie de la confrontation et de la revendication, puisqu’elle réaliserait substantiellement les aspirations et les demandes du Québec. C’est là, la troisième raison de la nécessité de la souveraineté du Québec en matière de relations internationales. En principe, dans un régime fédéral dit décentralisé, les initiatives politiques concernant les relations internationales relèvent à la fois du gouvernement fédéral et, selon certaines modalités qui leur sont propres, de ses entités politiques fédérées. Ainsi, la politique étrangère d’une fédération comme le Canada devrait en principe découler d’une forme de négociation fédérale/provinciale pour en déterminer les grandes orientations, les objectifs, les priorités, etc. Mais dans les faits, nous assistons la plupart du temps à une politique étrangère canadienne qui s’élabore sans concertation avec ses membres fédérés, ce qui alimente considérablement les frictions à ce sujet.

Lorsque l’on s’arrête, de façon spécifique, sur la politique québécoise et canadienne, on constate rapidement « à quel point l’affirmation internationale du Québec a provoqué et continuera immanquablement de provoquer des tensions entre les deux gouvernements. Les affrontements ne se comptent plus, car ce dossier recèle d’infinies possibilités de discorde » (Beaudoin, 2011, p. 13). Nous pourrions même énoncer que c’est de haute lutte, d’un perpétuel et épuisant combat, que cet état des lieux des relations internationales québécoises, en perte d’espace depuis quelques années, s’est construit et se maintient fragilement…, sans certitude.

Les exemples allant en ce sens ne manquent pas. Où était le Québec à Copenhague ? Le gouvernement Charest nous a répété durant des mois qu’à l’occasion de la 15e Conférence des Nations Unies sur les changements climatiques, qui s’est déroulée en décembre 2009 à Copenhague au Danemark, la voix du Québec devait être entendue. Mais l’histoire a avorté avant même qu’elle débute. Après maintes négociations intergouvernementales et en dépit des tentatives de la classe politique québécoise, aucun résultat n’a été concluant, puisqu’Ottawa a refusé toute présence autonome du Québec. Et la représentation de cette pièce — Le Canada doit parler d’une seule voix — a été donnée pour une énième fois au Danemark : même scénario, mêmes répliques, même résultat, et la voix du Québec a été étouffée, encore une fois, avant même qu’il commence à parler…

En cet espace réservé exclusivement aux États souverains, l’indépendance annoncerait la fin de ce chapitre intitulé « Quand Ottawa fait obstacle », puisqu’elle mettrait un terme à l’épuisante mobilisation de l’ensemble de ressources et d’énergies que la société québécoise doit, dans l’état actuel des choses, mettre en œuvre simplement pour tenter d’accéder à la scène internationale, mais sans une pleine garantie de sa réussite, ni même de la potentialité de cette réussite.

Enfin, la quatrième raison, et non la moindre, est la responsabilité qui revient au Québec de faire partie, de plein droit, du concert des nations. Comme le disait l’ancien premier ministre Bernard Landry, « les nations qui peuvent être libres ont le devoir de l’être » (Landry, 2011, p. 9), d’abord pour elles-mêmes et ensuite pour l’humanité. Car chacun, sauf les Québécois eux-mêmes, est responsable de son destin et, même si le monde est aujourd’hui plus vaste et les défis qu’il impose, plus nombreux (Jacques, 2008), cela ne les délivre pas de leur devoir national qui consiste, comme pour tout peuple, à veiller sur son avenir collectif et sur celui de l’ensemble de la planète.

[Puisque] au-delà des enjeux nationaux évidents, le devoir de liberté des peuples, dans cette ère de mondialisation avancée et inéluctable, repose aussi sur l’intérêt global de l’humanité. Pour être régulée de façon juste et équitable, la mondialisation ne peut se passer des institutions internationales qui harmonisent le « concert des nations ». Pour cela, il faut que les nations de toutes les tailles y soient conviées et y participent... (Landry, 2011, p. 10).

En ce sens, le sociologue Fernand Dumont soutenait que la mondialisation ne pourrait se réaliser que si les nations se reconnaissent d’abord par elles-mêmes et qu’elles décident, de leur propre initiative, d’entrer en interaction avec les autres. Dans cette grande transformation, ce nécessaire dialogue mondial entre les peuples ne peut se réaliser sans un plein regroupement des particularismes culturels, ce qui commence d’abord par une reconnaissance de soi, puis des autres et de leur caractère historique. « C’est ainsi que les nations peuvent », dans le système international, « défendre la spécificité culturelle et la richesse créatrice qui en découle. Un recul en cette matière serait appauvrissant pour l’humanité. ». Car c’est la seule manière « d’éviter les iniquités et les impérialismes […] dans les rapports internationaux ». (ibidem).

Il n’est pas acceptable que la nation québécoise, « qui fait partie des trente premières puissances [économiques] du monde », ne siège pas de plein droit dans les grandes organisations mondiales et les forums internationaux. Le Québec, comme toute autre nation, d’ailleurs, a le devoir d’y être présent pour défendre ses intérêts et ses valeurs et pour appuyer les peuples qui ont choisi les mêmes combats et les mêmes orientations internationales que les siennes. Sa « présence en ces lieux décisionnels est vitale », aussi bien pour lui-même que « pour les peuples qui pensent et agissent » comme lui, et qui auraient besoin qu’il soit « à leurs côtés dans les grands choix présents et futurs » (ibidem). Des situations aussi paradoxales que celles vécues aux grands forums internationaux sur les changements climatiques de Poznań, de Copenhague ou encore de Cancún, où c’est « le cancre écologique qu’est le Canada qui [a parlé ] au nom de l’un des premiers de classe, le Québec » (ibidem), pourraient avoir des conséquences environnementales et économiques graves sur la société, ainsi que sur les stratégies diplomatiques adoptées par les nations qui ont les mêmes positions et objectifs que le Québec. Parce qu’on n’est jamais mieux servi que par soi-même, comme le veut l’expression, et qu’on ne peut fuir et laisser les autres agir à notre place sans en payer chèrement le prix historique, nul ne doit confier sa condition collective et son droit de parole international à autrui, ne serait-ce qu’en matière de politique étrangère, sans risquer que cela constitue une grave faute morale et une erreur de perspective ontologique.

Cet argumentaire suffit-il à conclure à la nécessité de l’indépendance du Québec en matière de relations internationales ? Rien n’est moins certain. Si le raisonnement que nous venons de présenter est certes recevable, il ne conduit pas à l’impératif de la souveraineté du Québec en cette sphère d’activité, car il ne permet pas d’établir entre les relations internationales et l’indépendance du Québec un lien nécessaire.

Or, s’il existe un tel lien, il réside dans la conception que l’on peut se faire de la société québécoise. Si l’on considère la société québécoise simplement comme une communauté culturelle — communauté axée sur sa langue, sa culture, ses valeurs ) et son identité —, l’indépendance devient une avenue historique possible parmi d’autres, et parmi lesquelles on peut imaginer, par exemple, son intégration au régime fédéral canadien actuel ou encore sa participation au fédéralisme renouvelé. Dans ces conditions, l’indépendance n’est pas un passage obligatoire.

Mais si, au contraire, on considère la société québécoise comme une communauté politique — communauté axée sur ses institutions démocratiques, sur son rapport sui generis à l’histoire (passée et future), sur son mode et sa structure d’organisation sociale distincts, sur son propre exercice du pouvoir et de la gouverne, sur son propre savoir-faire dans et sur le réel, sur l’expression d’une volonté spécifique —, alors la question de l’indépendance s’inscrit au cœur de celle-ci, non pas comme une avenue possible, mais comme une condition nécessaire à sa réalisation[5]. En cela, par définition, les orientations, les décisions, les actions, etc., de la communauté, qui constituent le caractère essentiel du politique, ne peuvent pas venir de l’extérieur de celle-ci, mais bien de l’ensemble de son corps social.

En matière de relations internationales donc, il devient évident que la souveraineté du Québec est une condition nécessaire à sa réalisation, car la politique étrangère d’une communauté politique doit être entièrement élaborée et pleinement exercée par celle-ci, puisque cette sphère d’activité fait partie de l’ensemble des décisions et des actions que doit assumer la communauté politique.

À la lecture des chapitres de cet essai, il apparaît assez clairement que la société québécoise est une communauté politique au sens fort de cette expression. On conviendra alors que l’indépendance est nécessaire, car une communauté politique — une vision commune de destin et de partage — ne peut se réaliser sans assumer sa responsabilité envers elle-même, c’est-à-dire par la réalisation de sa souveraineté. À défaut de le faire, son existence comme communauté politique est en péril.

Quelle politique étrangère et de sécurité est nécessaire pour un Québec souverain ? Quelques pistes de réflexion.

Si on ne peut décrire avec certitude l’ensemble du contenu de la politique étrangère d’un Québec souverain, on peut tout de même avancer d’emblée qu’elle trouvera certainement une partie de ses racines dans la politique internationale menée par les gouvernements québécois depuis le début des années 1960, dans laquelle on peut souligner les relations diplomatiques et culturelles avec la France et la Francophonie, les missions économiques aux États-Unis et la diversité culturelle. Ces axes importants et privilégiés sont devenus en quelque sorte des invariants de la politique québécoise; invariants qui, par définition, demeureront assurément fondamentaux dans une politique étrangère d’un Québec souverain, ne serait-ce que pour des raisons géopolitiques, historiques et institutionnelles. En ce sens, le Québec a une expérience, une expertise et un savoir-faire bien établis.

Ces invariants constitueront très certainement une part non négligeable de la politique étrangère qu’un Québec souverain sera amené à se donner. Nous ne reviendrons donc pas sur ces points puisqu’ils ont été largement couverts dans la littérature[6]. Il convient plutôt ici de se pencher sur des thèmes moins souvent abordés. Nous nous concentrerons donc sur les domaines que le gouvernement du Québec n’a pas couverts jusqu’à présent, parce qu’il s’agit de compétences fédérales ou d’orientations données par Ottawa, mais qu’il devra assumer s’il devient souverain.

On peut postuler que la politique étrangère d’un Québec souverain ressemblera, sous plusieurs aspects, à celle du Canada, puisque les deux entités partagent certaines caractéristiques : géographiquement isolés, États nord-américains, proximité des États-Unis, abondance de richesses naturelles, accès à l’océan Arctique, etc. Il y a donc matière, par moments, à s’inspirer de l’expérience internationale du Canada. Mais la similitude des intérêts du Québec et du Canada ne signifie cependant pas que les moyens retenus pour valoriser ces intérêts doivent être les mêmes. En fait, il y a lieu de croire que c’est en grande partie sur le plan des stratégies et de la mise en œuvre que le Québec se démarquera du Canada.

Environnement

Le Québec a depuis longtemps priorisé l’énergie hydroélectrique « propre ». Il en a d’ailleurs acquis une expertise reconnue sur la scène internationale. Il pourrait donc faire, par exemple, « de la question de la protection de l’environnement le centre d’une action internationale d’autant plus vigoureuse qu’elle serait libérée de l’obsession de l’exploitation des sables bitumineux de l’Alberta » (Beaudoin, 2009). Il n’aurait ainsi plus à faire de « compromis » en la matière avec certaines provinces canadiennes.

Le Québec, chef de file de la diversité linguistique

À l’heure des grands marchés internationaux, le Québec, notamment en plaçant la question de la diversité linguistique au cœur de sa politique étrangère, pourrait jouer un rôle de premier plan dans l’élaboration d’une convention internationale pour la protection et la promotion de la diversité linguistique — charte similaire, par exemple, à celle sur la diversité des expressions culturelles adoptée en 2005 par l’UNESCO (Beaudoin, 2008). La société québécoise, qui se préoccupe particulièrement de cette problématique, a acquis dans les dernières décennies un savoir-faire bien établi en la matière; elle qui, dans le régime fédéral canadien, a dû trouver, par des trésors d’imagination et d’initiatives, la façon de préserver sa culture et sa langue nationales. Le Québec souverain pourrait donc, ayant désormais toute la marge de manœuvre nécessaire, être un acteur international phare sur la question.

Également, dans ses priorités internationales, la politique étrangère du Québec pourrait accorder un plus grand espace à la « Francophonie et à l’avenir de la langue française dans le monde notamment en les plaçant au cœur de sa politique d’aide au développement » (Beaudoin, 2009).

Priorité québécoise : l’aide au développement international

Le Québec, dans l’état actuel des choses, contribue à la hauteur de 25 % des ressources allouées à l’Agence canadienne de développement international (l’ACDI), soit, en 2009, la somme de 800 millions en dollars canadiens. En dépit de cet important apport financier québécois, et malgré le fait que le Québec ait des préoccupations d’aide au développement international souvent différentes de celles de la société canadienne en raison notamment de la nature singulière de son tissu social — importante communauté québécoise d’origine africaine, arabe, haïtienne[7], etc. —, Ottawa est le seul acteur à établir les orientations de l’agence de développement international. À titre d’exemple, en 2009, l’ACDI excluait cinq pays, dont le Burkina Faso, de la liste de ses pays prioritaires, réduisant celle-ci de 25 pays à 20. Or, en novembre 2004, à l’occasion du 10e Sommet de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), qui se déroulait à Ouagadougou, la capitale du Burkina Faso, le premier ministre du Québec, Jean Charest, avait réitéré la nécessité de la coopération Québec/Burkina Faso.

Afin d’orchestrer l’aide internationale québécoise apportée aux populations plongées dans la pauvreté ou victimes de tragédies, le gouvernement du Québec souverain, devrait, en principe, se donner un organisme québécois d’aide au développement international afin d’assumer ce rôle. Cet organisme — au nom de l’ensemble de la société québécoise — déterminerait les priorités, les approches, les objectifs, etc., de l’aide internationale québécoise. Ce serait ainsi l’occasion, par exemple, d’apporter une aide québécoise dite « déliée », c’est-à-dire non soumise à l’obligation pour les pays bénéficiaires de se procurer des biens et services québécois.

La question de l’Arctique : le Québec, un État arctique

Le Québec est un acteur géopolitique et social indéniable dans la question arctique. Le territoire du Nunavik, qui s’étend jusqu’au 62e parallèle et où vit une importante population inuit — population qui revendique son enracinement culturel et environnemental dans l’Arctique — représente une porte d’entrée québécoise directe vers l’« extrême Nord » et constitue un point de raccordement politique et social majeur pour le Québec dans cette région[8].

Ainsi, nous pouvons mentionner la participation des Inuit québécois au Conseil circumpolaire inuit (CCI). Fondée en 1977, cette ONGI représente les Inuits de l’Alaska (États-Unis), du Groenland (Danemark), du Canada et du Chukotka (Russie) et constitue aujourd’hui l’une des « principales organisations non gouvernementales internationales (ONGI) représentant quelque 150 000 Inuits » (Payette, 2010, p. 147) de la région arctique. En raison de son potentiel politique, le CCI a obtenu un statut consultatif spécial au sein du Conseil économique et social des Nations unies.

Toutefois, pour l’État québécois, le forum international le plus important demeure certainement le Conseil de l’Arctique, qui réunit actuellement huit États de la région circumpolaire, des participants permanents représentant les groupes autochtones et un nombre variable de gouvernements et d’organisations internationales ayant le statut d’observateurs. Chargé de promouvoir la coopération dans les domaines sociaux, économiques et environnementaux, le Conseil serait l’une des premières institutions où le Québec pourrait déployer une politique internationale résolument « arctique ».

Néanmoins, il convient de conserver à l’esprit qu’avec l’inévitable mise en place d’une telle politique arctique — ne serait-ce que pour faire face aux effets des changements climatiques et mettre en exploitation certaines ressources qui s’y trouvent —, le Québec héritera de certaines responsabilités qui sont actuellement du ressort du gouvernement fédéral (ibidem, p.135-157). Il s’agit notamment du contrôle maritime dans les eaux territoriales, du développement de la capacité de recherche et sauvetage, de la desserte des communautés isolées et de la gestion de l’environnement. « Ces activités sont, à l’heure actuelle, assumées en grande partie par la Marine royale du Canada, l’Aviation royale du Canada et par la Garde-côtière. Dans les études Le Hir réalisées par le gouvernement du Québec en vue du référendum de 1995, trois scénarios ont été évoqués pour le transfert de ces activités à un Québec souverain. Par exemple, la base aérienne de Bagotville devrait être maintenue pour assurer la surveillance du territoire. Par contre, les activités de la marine canadienne pourraient être réduites ou éliminées au profit d’un renforcement de la garde côtière, compte tenu de l’agrandissement du territoire maritime d’un Québec souverain (voir le chapitre 5).

Politique régionale : Le développement des relations avec des États avec lesquels le Québec n’a pas actuellement suffisamment de relations proprement politiques

Si, parmi tous les pays membres des Nations Unies, le Québec, dans ses relations internationales actuelles, n’a de relations dites « libres » qu’avec la France (Beaudoin, 2009), son indépendance lui donnerait la clef politique de nombreuses serrures diplomatiques, ouvrant les portes — par affinité ou par nécessité — de plusieurs gouvernements nationaux. Historiquement, les gouvernements québécois ont eu des difficultés, par exemple, à développer des rapports directs avec le gouvernement états-unien (Paquin et Chaloux, 2010), car « Washington n’a jamais voulu s’adresser au Québec comme à un acteur politique autonome » (Balthazar et Hero, 1999, p. 65). Or, pour le Québec souverain, la donne diplomatique Québec/États-Unis changerait fondamentalement, puisque l’hypothèque politique imposée par Washington en raison de son statut provincial serait levée. De surcroît, en prenant en compte leur proximité géographique ainsi que les intérêts économiques qui les lient, on peut affirmer qu’une nécessaire relation politique s’établirait entre les deux États.

De même, il pourrait prioriser davantage le développement de relations diplomatiques avec « les deux autres grandes aires linguistiques qui, par-delà les États-Unis, constituent », avec le Québec et le Canada, « culturellement les Amériques, à savoir les pays d’Amérique latine qui ont pour langue l’espagnol, et le Brésil de langue portugaise » (Beaudoin, 2009).

Nouvelle relation Québec/Canada : des rapports d’État à État

L’une des plus importantes relations que le Québec devra établir au lendemain de l’accession à l’indépendance est incontestablement celle avec le Canada. Les deux entités partagent un espace nord-américain et les sociétés québécoise et canadienne sont économiquement et socialement imbriquées l’une dans l’autre. De nombreux Québécois travaillent et vivent à l’extérieur du Québec et de nombreux citoyens désireux de conserver leur identité canadienne demeurent au Québec.

La tâche la plus délicate sera de rétablir certains ponts pendant et après le processus d’accession à l’indépendance, et d’en créer de nouveaux, y compris au plan diplomatique formel. Sur ce plan, il est capital de ne pas sous-estimer l’amertume et les tensions qui résulteront de ce processus. L’ampleur du choc dans la fédération canadienne, alors scindée en deux par la géographie, sera potentiellement énorme. Le malaise provoqué par l’accès à la souveraineté pourrait affecter plusieurs aspects de la vie internationale du Québec, que ce soit par une opposition à son adhésion à certaines institutions internationales s’effectuant sur la base d’une invitation, comme l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN), par une sympathie pour certains mouvements partionnistes parmi la population du Québec, ou encore par une attitude particulièrement dure dans le cadre des discussions entre Ottawa et Québec suivant la déclaration d’indépendance.

Concrètement, les dirigeants québécois devront se préparer à négocier les termes de la souveraineté, ce qui signifie plusieurs choses : partager les ressources fédérales (ressources matérielles, infrastructures) en territoire québécois, y compris celles de nature militaire; procéder au partage équitable de la dette canadienne et des avoirs financiers; négocier des ententes sur les procédures aux frontières; discuter de l’éventualité de la conservation de certaines activités communes (défense, postes, pêcheries, etc.), que ce soit de façon temporaire et transitoire ou permanente; faciliter les mouvements de population et s’entendre sur la réaffectation de la main d’œuvre touchée, en particulier parmi les fonctionnaires et les militaires. La normalisation passera probablement par l’intervention de tierces parties, que ce soit des États ou des institutions internationales, et par l’établissement de liens Canada-Québec dans les forums internationaux.

À terme, les deux États devront mettre en place un certain nombre de mécanismes pour gérer les problèmes et défis communs, que ce soit en matière de gestion des eaux territoriales adjacentes, de communication et de transport (y compris en Ontario et dans les Maritimes), de protection de l’environnement, ou encore de défense et de sécurité. Sur tous ces dossiers, l’indépendance ne changera pas la géopolitique. Dans le même ordre d’idées, il est probable que les deux États, qui font face aux mêmes contraintes géopolitiques (proximité des États-Unis, économie d’exportation, vulnérabilité engendrée par l’immensité du territoire) seront amenés à prendre des positions semblables dans certains dossiers internationaux, ce qui pourrait ouvrir la porte à une forme de coopération.

L’ALÉNA et les relations économiques avec l’ensemble des Amériques

Le Québec, État nord-américain, fait partie de facto d’un grand marché économique. En ce sens, il apparaît, à première vue, nécessaire pour tous les membres de ce marché nord-américain (Canada, États-Unis, Mexique et Québec) d’intégrer le Québec dans l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA). Les intérêts économiques de tout un chacun dans cette région du monde ne sont-ils pas liés ?

De surcroît, le Québec pourrait s’ouvrir davantage à l’ensemble des Amériques. Si, depuis l’Acte de l’Amérique du Nord britannique (1867), il a priorisé ses relations est-ouest en matière économique — relations qui se sont élargies aux États-Unis, particulièrement à la fin des années 1940 —, il aurait là une occasion de développer davantage l’axe nord-sud.

Dans un autre ordre d’idées, s’il existe déjà pour le Québec des bases non négligeables sur les questions de sécurité, de contrôle frontalier et de lutte au terrorisme, au nombre desquelles on peut noter les préoccupations soulevées par les questions de sécurité nord-américaine, les diverses ententes Québec/États-Unis concernant la coopération en matière de sécurité et d’échange d’informations ainsi que le plan d’action gouvernemental en la matière pour 2010-2013 (Gouvernement du Québec, 2010, p. 27-30), la politique étrangère d’un Québec souverain devra prendre en considération de nouveaux paramètres et périmètres de sécurité.

Politique de défense et sécurité internationale

L’un des dossiers les plus délicats et les plus coûteux qu’un Québec souverain aura à gérer et face auquel le terrain semble avoir été peu préparé est celui de la défense et des affaires militaires (Roussel et Théorêt, 2007; Roussel, 2006). Sur ce plan, tout reste à faire et la tâche est immense.

Ainsi, les dirigeants et la population du Québec devront répondre à des questions fondamentales et lourdes de conséquences. Veulent-ils se doter de forces armées? Veulent-ils d’une politique d’alliance? Veulent-ils participer aux missions internationales, que ce soit dans le cadre de l’ONU, de l’OTAN ou encore des coalitions ad hoc? Et quelles seront les ressources attribuées à la défense? Les réponses à ces questions devront être précisées, car elles comportent chacune de nombreuses options.

En 1995, lors du second référendum sur la souveraineté, le gouvernement tenait pour acquis que le Québec voudrait se doter de forces armées « légères », aptes à contrôler le territoire, à assister les autorités civiles, à contribuer aux activités de l’OTAN et du NORAD, et à participer à certaines missions de maintien de la paix internationales. À bien des égards, cette politique aurait ressemblé, à une plus petite échelle, à celle du Canada[9].

Plusieurs des données ayant visiblement présidé à ces choix demeurent valables aujourd’hui. Les fonctions de contrôle du territoire et d’assistance aux autorités civiles ont pris de l’importance, comme l’ont démontré les interventions des Forces canadiennes à la suite de la crise du verglas de 1998 ou aux inondations en Montérégie en 2011. De même, la sécurité du territoire et la préparation d’urgences sont devenues des éléments centraux des politiques de défense des États occidentaux depuis le 11 septembre 2001. Le réchauffement climatique renforce cette tendance, puisque la croissance des activités humaines dans cette région est susceptible de faire augmenter la nécessité pour le gouvernement d’un Québec souverain d’y affirmer sa présence et, bien souvent, les forces armées sont parmi les seuls à pouvoir assumer cette tâche dans un environnement hostile et isolé.

Toutefois, la nature de la participation des forces armées d’un Québec souverain risquerait de causer plus de débats et celui-ci pourrait, sur ce plan, choisir une autre voie que celle qui semble être retenue par le Canada depuis quelques années. D’une part, les « missions de paix » mentionnées en 1995 ont beaucoup évolué depuis, et ces opérations correspondent de moins en moins à l’image traditionnelle qu’aurait voulu se donner le gouvernement du Québec. D’autre part, les sondages tendent à démontrer que les Québécois sont plus sceptiques que les autres Canadiens quant aux engagements militaires internationaux, qui supposent la conduite d’opérations de combats, comme en Afghanistan ou en Libye (Roussel et Boucher, 2011). Le gouvernement du Québec pourrait donc être plus hésitant à s’engager dans de telles opérations.

Conclusion

La première phrase de ce texte, en exergue, se lisait ainsi : « […] le jour où ils [les Québécois] voudront participer pleinement et entièrement à la construction d’un monde nouveau, ils se donneront un pays » (Beaudoin, 2010, p. 40). Car c’est ainsi que, en relations internationales entre autres, n’ayant pas un État souverain, les Québécois se privent d’un précieux outil de développement, de rayonnement et de croissance. C’est de cet instrument essentiel et vital que se sont dotées les nations, par leur indépendance, pour assurer leur épanouissement... particulièrement en relations internationales. Puisqu’en ce lieu, mieux vaut être un pays libre de toute action et de toute décision qu’être la simple province d’une autre nation. Dans les conditions politiques actuelles, les Québécois ne peuvent librement aller à la rencontre de ce monde qui les appelle et qui se bâtit sous leurs yeux, ils ne peuvent pleinement participer à l’avenir de l’humanité et demeurent ainsi, douloureusement, en marge des responsabilités planétaires.

Références

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Notes

  1. Avec 7 délégations générales, 5 délégations, 10 bureaux et 4 antennes, le Québec se retrouve en tête des entités fédérées exerçant une juridiction sur un territoire donné à l’extérieur de l’État souverain dont il relève. Voir à ce sujet le site Internet du ministère des Relations internationales du gouvernement du Québec (consulté le 8 août 2011).
  2. À l’automne 2011, le Québec avait conclu plus de 679 ententes internationales, dont 384 étaient toujours en vigueur.
  3. Nous pensons ici, par exemple, au Sommet des Amériques qui s’est déroulé en avril 2001, où le premier ministre du Québec de l’époque, Bernard Landry, avait été « interdit de parole » par le premier ministre du Canada, Jean Chrétien. Ce qui avait ajouté l’injure à l’insulte, c’est que ce sommet avait lieu dans la capitale nationale québécoise (Beaudoin, 2009).
  4. Pensons ici aux visées politiques, aux réalités économiques, aux ambitions et aux programmes environnementaux, à leur facture historique et à leurs relations avec l’histoire, à leur langue et leur culture nationales, etc., qui sont très différentes pour l’une et l’autre des deux nations.
  5. Sur la question de la communauté culturelle et de la communauté politique (dans le cas québécois), voir Payette et Payette (2012).
  6. À ce sujet, voir notamment Paquin (2006a); Paquin (2006b); Balthazar, Bélanger et Mace (1993); Payette (2011); Beaudoin (2008).
  7. À titre illustratif, le Québec accueille près de 95 % de l’immigration haïtienne au Canada.
  8. Sur la problématique du Québec et de l’Arctique, voir Roussel et Payette (2011a).
  9. L’article 17 du projet de loi sur l’avenir du Québec (1995a) stipulait en effet que : « Le gouvernement prend les mesures nécessaires pour que le Québec continue de participer aux alliances de défense dont le Canada est membre. Cette participation doit cependant être compatible avec la volonté du Québec d’accorder la priorité au maintien de la paix dans le monde sous l’égide de l’Organisation des Nations Unies. » Voir aussi le Rapport du Comité d’étude sur la Défense (Gouvernement du Québec [1995b])